【报纸名称】中国教育报

【报纸日期】2012-01-18

【版名】高考招生

【版号】007

该版面没有网络版

跨省务工人员随迁子女就地高考问题，是当今高考改革面临的一大难题。其焦点在于高考户籍限制，而深层次的原因则是如何协调区域教育公平的矛盾。这是中国社会现代化、城镇化发展过程中衍生的教育问题，涉及广大农民工子女的教育权益，具有迫切性与复杂性。解决这一难题，需要兼顾“考试公平”与“区域公平”，在大力推进教育均衡、协调发展的基础上，实施配套改革，完善高考招生制度，以满足不同利益群体、不同区域考生对教育公平的要求。

协调考试公平与区域公平

教育发展程度、教育资源分布、考生数量差异导致不公平。教育公平是社会公平的基础，其重要性不言而喻。实现教育公平涉及教育的方方面面。就其与高校招生考试关系而言，主要体现在考试公平与区域公平两大方面。前者要求对于不同群体的考生赋予平等参加升学考试、公平竞争的机会，后者则要求在高考分省录取体制下，维护各省(市、区)招生数量、名额分布的动态平衡。由于受经济、文化、政治、历史和自然条件等因素的影响，各地在基础教育发展程度、高等教育资源分布、考生数量方面存在明显差异，导致高考考试公平与区域公平的不协调。

跨省进城务工人员随迁子女与其他考生群体一样，在接受义务教育后，拥有平等参加中考、高考的权利。所不同的是，按照现行的升学考试政策规定，这一数量众多的考生群体需回户籍所在地参加高考、招生。这种状况给此类考生带来了一系列困难和问题，既不利于考试公平的实现，也加剧了高考招生的区域不公平，迫切需要调整和改革相关政策。维护和保障进城务工人员随迁子女的教育公平，首先必须确保其在当地平等接受义务教育。   《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》明确规定:   “切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。”一年多来，在教育主管部门的政策引导、国家财政经费大力支持和民工迁入地政府的积极努力下，进城务工人员随迁子女接受义务教育问题逐步缓解。据统计，2011 年，全国进城务工人员随迁子女在公办学校就读约 79.2%，比 2010 年增长了 12.7%。随之而来的是，如何实行配套改革，解决这些随迁子女的升学考试问题。

农民工随迁子女能否在就读地参加中考、高考，享受与当地学生同等招生录取待遇，直接影响其在当地就读高中的愿望，进而影响进城务工人员的去留。正因为就地高考问题与教育公平密切相连，因而受到相关学生家长、政府和舆论界的高度关注。教育主管部门组织调研，正在抓紧研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法，这是促进教育公平的客观要求。

“就地高考”诸多有利因素

向中西部招生倾斜政策、考生数量下降提供有利因素。解决农民工随迁子女就地高考问题，需要对问题的症结、影响因素作全面分析，积极创造条件。从教育发展和高考的现状来看，解决这一问题虽然面临诸多困难，但也有不少有利因素。

首先，在教育政策导向上，我国政府高度重视基础教育均衡发展和农民工子女教育问题，已实施的《教育发展规划纲要》“把促进公平作为国家基本教育政策”。这就为解决就地高考所涉及的考试公平与区域公平问题提供了重要的政策保障。

2011年12月28日，教育部长袁贵仁向全国人大常委会报告《教育发展规划纲要》实施情况时指出:“总的来看，纲要贯彻落实工作开局良好、进展顺利”。为了落实国家教育发展战略，教育部建立健全推进纲要落实的长效工作机制；坚持优先发展，把教育放在全局工作中重点谋划和部署。“注重人口变化、城镇化建设与教育布局结构的协调互动，指导各地把学校作为基本公共服务设施建设的重点”。在切实缩小校际差距、加快缩小城乡差距、努力缩小区域差距、加大对困难群体扶持力度、加强规范管理 5 个方面，取得了重要成效。实践表明，只有在城乡之间、城市内基础教育得到均衡发展，才能为农民工随迁子女平等参加高校招生考试创造前提条件。

其次，从教育适龄人口和高考报考人数的变化来看，京津沪等民工输入较多的大城市，当地高考人数逐年下降，高考竞争压力降低。这在一定程度上有利于缓解随迁子女就地高考问题。

以 2008 年为转折点，我国参加高考的人数逐年下降。2011 年高考，已公布的 27 个省市中，有 20 个省市高考报名人数出现下降。北京市高考人数已连续 5 年下降。2009 年该市高考报名总数为 10 万人，2010 年为 80241 人，降幅达 20%，其中，参加高考统招的学生为 74000 人。2011年北京高考报名总数为 76007 人，比上年减少 4000 余人，参加统考的学生总数为 70857 人。目前，北京户籍的孩子出生率逐年下降，而外来流动人口的子女却不断增加。当地户籍适龄教育人口数的降低和参加高考人数的递减，在一定程度上为容纳进城务工人员随迁子女就地参加高考提供了必要条件，也可以弥补当地某些高校招生生源不足的矛盾。

再次，从高考招生发展的总体趋势看，适应高考生源分布的变化，国家教育主管部门实行招生倾斜政策，增拨面向中西部地区的招生名额。这一举措促进了东部与中西部的招生均衡，增加了民工主要输出地的高考升学率。近年来，针对高考人数下降和区域高等教育发展不平衡现状，教育部及时。调整高校招生生源计划。2010 年，北京、上海、天津、浙江、黑龙江、辽宁 6 个省市增加跨省招生计划，共调出省外招生计划 1.9 万人，用于山西、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃、新疆等 8 个中西部省区招生。其中，北京市属高校在京外招生计划增加 3000 人，既顺应了本市高考考生减少的.变化，也有利于缩小地区间高等教育入学机会的差距。上海市属高校计划在沪招生约 5.62 万人，比上年下降 8%。2011 年，教育部扩大“支援中西部地区招生协作计划”规模，安排 15 万人，由北京等 15 个省市承担，面向河南等中西部 8 省区招生。此举使各“协作计划”输入省普通高考录取率，比 2009 年平均提高了 9 个百分点。这在促进高考“区域公平”方面迈出重要一步。

最后，从学术研究和社会舆论来看，有关农民工随迁子女升学考试问题的现状调查、理论探讨和对策建议，引起学生家长、教育决策者、招生管理者乃至社会的普遍关注。其改革要求与建议，推动了就地高考改革的进程。

在农民工随迁子女集中的北京、上海及其他东南沿海城市，进城务工家庭对于就地高考的要求最为强烈，奔走求助。人大代表和政协委员在两会上，提出相关议案和政策建议。一些学者联名呼吁取消高考户籍限制，提出解决问题的“民间方案”。通过这些不同方式和途径所诉求的共同愿望，就是要实现高考公平。教育理论研究者和新闻媒体加强对这一问题的调研和采访。在政府层面，教育部建立专家咨询机制，成立国家教育咨询委员会，对相关改革发展政策进行调研、论证、评估。这些研究与探索，加深了对就地高考问题的认识，为制定政策方案提供了民意基础和重要参考。

统筹兼顾循序渐进逐步解决

在保障高考考试公平的前提下，努力实现高考的区域公平。外来务工人员随迁子女就地高考问题牵涉面广，事关教育公平，解决起来难度很大，但并非无解。妥善解决问题，需要以科学发展观为根本指导思想，确立“以人为本”的价值观念，遵循统筹兼顾、因地制宜、循序渐进、考试与招生配套改革的基本原则，寻求考试公平与区域公平的平衡。

坚持统筹兼顾，一要注重跨省务工人员随迁子女就读地与户籍地之间生源平衡。京津沪等农民工集中的大城市，外来随迁子女就读生的数量众多，相应地需要就地参加高考的人数较多。这些城市当地户籍考生数量逐年减少，而高考录取率递增。相比之下，农民工输出大省的高考升学率较低。适当放开随迁子女高考户籍限制，可促进农民工输出地与输入地的区域教育公平。二要注重随迁考生数量与就读地基础教育资源的平衡。在高考升学率高的大城市，放开高考户籍限制，则将吸引更多的外来民工随迁子女前来参加高考。鉴此，民工输入地政府应根据当地社会经济发展、人口容量等指标，作出接受外来受教育者的居住、就读年限的规定，把握就地高考的“度”，保障当地教育可持续发展。

由于东西部地区社会经济、文化教育发展差异显著，解决外来人员随迁子女就地高考问题应坚持因地制宜的原则，不能一刀切。要综合参考当地教育资源、当地户籍高考生源数量、高考录取率和外来就读生的数量，制定相应的高考报考条件。这在高考“大省”与“小省”、高等教育资源不同的省市存在较大差异。如青海省今年放宽对高考报考条件的限制。只要考生及家长在高考报名前已在当地落户、学籍在高考报名前已转入，且其原籍省(区、市)高考科目与青海高考科目一致(不一致可作高考分值折算)，即可就地参加高考。

与高考其他改革一样，解决农民工随迁子女就地高考问题也需坚持循序渐进的原则。一般说来，在高等职业技术教育领域，可率先放松对就地高考的限制。这是因为，随着高等教育大众化的快速发展，各地高考录取率逐年递增，高职院校招生竞争趋缓。降低招考限制，有利于拓展生源。如青海省规定，考生及家长在高考报名前落户青海不满一年，考生学籍在高考报名前转入当地就读高中一年以上者，可就地参加高考，参与省内高职高专院校录取。随着，就地高考可逐渐扩大到研究型大学。

此外，解决就地高考问题还应坚持考试与招生配套改革的原则。从考试技术的角度来看，解决农民工随迁子女就地参加升学考试并不难，难的是随之而来的招生问题。因此，解决问题的重点应放在后者。就地高考不是目的，而是高校招生方式的一项重大改革。要实现跨省务工人员随迁子女就地高考，必须解决相应的高校招生指标重新分配问题。在保障高考考试公平的前提下，努力实现高考的区域公平。这是制定农民工随迁子女升学考试方案的关键所在。

完善相关配套制度改革

出台招生改革宏观指导政策，合理配置高校招生计划高考作为我国高校招生的基本制度，随着社会经济和教育发展而不断变革。我国正处于社会经济转型和城镇化快速发展阶段，城乡人口转移的规模在世界上是空前的，跨省务工随迁子女规模大、持续时间长、影响广。推进就地高考改革，需要在基础教育资源分配、高校招生指标调整、流动人口户籍管理等方面进行配套改革。一是发挥政府的主导作用，加大对进城务工人员随迁子女义务教育的资源投入，为其提供平等的受教育机会。

《教育发展规划纲要》明确规定，教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源。进城务工人员随迁子女属于弱势群体，在接受义务教育方面，需要得到当地政府和社会更多的资源帮助。目前实行的“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策，为随迁子女平等接受义务教育提供了重要保障。这项工作为就地高考的改革提供了教育基础，需要不断加强。同样，在解决就地高考问题上，政府也担负主要责任，发挥主导作用。

二是依据社会经济、文化发展水平和适龄教育人口的地域分布变化，出台招生改革宏观指导政策，合理配置高校招生计划，促进高考招生的区域公平。鉴于以往高考改革举措忽视外来务工人员随迁子女的升学考试问题，今后应将就地高考问题纳入高考改革总体方案中。在高考制度设计与招生比例上，无论是分省命题考试，还是高校自主招生，均应兼顾农民工随迁子女平等参加高考的权利，提供公平竞争的机会。在自主命题考试的省市，应确定相互之间科学的高考分值换算方式，便于对跨省籍考生的高考分值比较，消除随迁子女就地高考的招生障碍。现行部属高校分省招生指标，是在统一招考的基础上逐渐形成的，受教育、文化、历史等多因素影响。调整部属高校招生指标分配，需要兼顾高考考试公平与区域公平，协调多方利益。

三是适应城镇化发展需要，逐步调整流动人口户籍管理与随迁子女高考政策，最终建立以学籍为基础、居住和纳税年限为参照的高考新政策。

    我国长期存在城乡二元经济结构，在户籍制度上分为城市与农村户口，并产生教育及升学机会差异。伴随城镇化发展，社会经济结构发生较大变化，外来务工人员主要从事工业生产、商业经营和社会服务活动，需要调整户籍政策，让这一劳动群体享受平等的市民待遇。其中，包括随迁子女就地入学和参加高考的权利。尽管户籍制度改革难度大，需要一个渐进的过程，但改革的大趋势不可逆转。为此，需要从立法、社会管理模式等方面进行探索，改进流动人口户籍管理制度。在这一方面，发达国家的社会管理与考试管理的成功经验值得总结和借鉴。